Høringssvar til ny deponeringsbekendtgørelse

Danske Havne vil gerne til indledning fremhæve havnenes behov for et særligt regelsæt til administration af sedimenter fra sejlrender og havnebassiner.

Udkast til bekendtgørelse om deponeringsanlæg har sit teoretiske og praktiske udgangspunkt i 20-30 års erfaringer med deponering af affald fra husstande, detailhandel, industri-, bygge- og anlægsaktiviteter samt håndtering af forurenet jord. Affaldstyperne er meget sammensatte og indeholder de mange nye stoffer og kemikalier, som følger af samfunds- og forbrugsudviklingen.

Havbundssediment er ensartet materiale, hvis indhold af stoffer og konsekvenser for miljøet er kendt og grundigt belyst. Årligt oppumpes 3 mio. m³ og placeres i sedimentdepoter. Deponeringsanlæg for havnesediment kan bestå af spulefelter, kystnære landdepoter og af tørrefelter. Hertil kommer de metoder, hvor sedimentet placeres under vand (Klapning). Fælles er, at det udelukkende er sediment, der anbringes på depotet. De problematiske stoffer i sediment er enten forbudte eller under udfasning.  

Udkast til bekendtgørelse om deponeringsanlæg skaber to overordnede problemer for håndtering af sediment.

For det første opsplittes sedimentdepoter på land fra sedimentdepoter på havbunden. Sedimentdepoter på land reguleres efter deponeringsbekendtgørelsen, mens deponering på havbunden reguleres efter en særbekendtgørelse om klapning (Havmiljøloven). Reglerne for de to typer depoter er meget forskellige uanset materialets ret ens egenskaber.

For det andet er det vanskeligt at indpasse kystnære sedimentdepoter i de regler og hensyn, der gælder for de kontrollerede lossepladser til de traditionelle materialetyper. Det bliver nødvendigt med mange undtagelser og særregler og en omfattende vejledning specielt for kystnære sedimentdepoter.

Danske Havne skal derfor opfordre Miljøministeren og ministeriet til at genoverveje, om ikke en særskilt bekendtgørelse med vejledning for håndtering af havbundssediment er det mest hensigtsmæssige og især mest brugervenlige. 

Skærper bekendtgørelsen kravene?

Ingen kan på baggrund af bekendtgørelsens tekst og de udsendte beregningsskemaer for Anlægsfaktoren med sikkerhed sige, om kravene skærpes. Dertil kommer, at vandkvalitetskrav, fortyndingsforhold og grænseværdier for stoffer i sediment, der kan påvirke overfladevandet, endnu ikke er udarbejdet i By- og Landskabsstyrelsen.

Danske Havne fæster lid til, at tidligere miljøminister Connie Hedegaard og Miljøministeriet i 2006 udtalte,

• at de foreliggende undersøgelser af sediment og udsivning fra spulefelter gør det muligt at fortsætte de igangværende spulefelter uden at skulle foretage ombygninger af depoterne eller anden forbehandling og rensning af spildevand,
• at nye spulefelter vil kunne etableres på lignende vilkår og med reducerede krav til omgivende recipienter.

Desuden udsendte Miljøministeriet i juli 2007 ”Vejledningsmateriale om overgangsplaner for spulefelter”. Den gennemgående linje i vejledningen er, at hvis sedimentdepoter indrettes med dæmning mod overfladerecipienten, vil TBT og PaH samt organisk materiale være nedbrudt og være uproblema-tisk længe inden gennemsivning bliver aktuel.

Et yderligere tillidsskabende bidrag er ydet i de afklarende møder Danske Havne har holdt med Miljøstyrelsens Affaldskontor og By- og Landskabs-styrelsens kontorer for Vand og Natur. Der har været enighed om, at den eksisterende sedimenthåndtering vurderes som miljømæssig forsvarlig. Opgaven er at oversætte praksis på gode sedimentdepoter til en standard og beskrive dette i en vejledning.

Det er med disse udgangspunkter Danske Havne kommenterer udkast til bekendtgørelse om deponeringsanlæg.

Danske Havne forventer af reglerne

• At reglerne for håndtering af havbundssediment er afstemte og konsistente, uanset de reguleres efter to forskellige lovsæt.
• At reglerne er ens i hele landet og forvaltes ens af nationale, regionale og lokale myndigheder.
• At afgørelser efter reglerne baseres på bæredygtig afvejning. I dag er det som udgangspunkt miljømæssige overvejelser, der lægges til grund. Danske Havne finder det naturligt, at også økonomiske og samfundsmæssige forhold indgår i afvejningen.
• Mest mulig sediment bør forblive i havmiljøet. Det sediment, der ikke kan placeres på havbunden (klappes) enten på grund af mangel på egnet klapplads eller på grund af indholdet af miljøfremmede stoffer, skal kunne placeres på kystnære sedimentdepoter. Sediment indgår i naturens kredsløb og er ikke et kunstigt produkt eller resultat af en produktion, der skal holdes adskilt fra de naturligt forekommende ressourcer.
• Såfremt sediment er meget belastet, f. eks. sediment fra bassiner, hvor skibsreparationer har fundet sted, kan der træffes særlige forholdsregler, evt. ved at dette materiale lægges i en særlig celle på spulefeltet. 
• Sediment er et kendt og ensartet materiale, som er gennemanalyseret og lokaliseringen af belastede sedimenter er kendt fra omfattende prøvetagninger. Det bør afspejle sig i et forenklet reguleringssystem baseret på tillid.    

Danske havne yder til gengæld

• Havnene rydder op efter ”fortidens synder”, uanset havnene ikke selv er forureneren.
• Havnene kan med det opgravede sediment medvirke til at skabe ny natur i form af lavvandede forlande og strandenge, som i disse år er vigende. Det foreliggende udkast til bekendtgørelse om deponering mangler særlig regulering af anden anvendelse end deponering.
• Danske Havne vil medvirke i udvikling af regler og vejledning og inddrage havnenes mangeårige erfaringer og analyseresultater.

Danske Havne skal i dette høringssvar tage forbehold for vurderingen af konsekvenserne for havnenes sedimentdepoter, da der endnu ikke foreligger de nødvendige vandkvalitetskriterier, der muliggør en konsekvensvurdering.    

Uafklarede forhold i udkast til bekendtgørelse om deponering

Danske Havne ser en række problemer og spørgsmål, der skal afklares i bekendtgørelsen og i den kommende vejledning om deponering. Med en årlig deponering af ca. 750.000 tons sediment i sedimentdepoter og placering af ca. 2.250.000 tons sediment på havbunden udgør sediment så stor en materialegruppe, at en særskilt bekendtgørelse og vejledning vil være hensigtsmæssig og forenkle administrationen.

Miljøstyrelsens vejledningsmateriale for sedimentdepoter fra 2007 tager specifikt udgangspunkt i sediment og regulering i forhold til kvalitet af overfladevand. Denne vejledning og dens konstateringer bør afspejles i deponeringsbekendtgørelsen og som minimum i særlige afsnit vedrørende sedimenter.

Når det relativt uproblematiske sediment skal reguleres under samme regler og kontrolmetoder som affald til kontrollerede lossepladser er behovet for præciseringer meget stort. Der opstår let usikkerhed, når mange forskellige myndigheder skal administrere sagerne. Danske Havne ser behov for afklaring på følgende punkter: 

• Undtagelsesbestemmelserne er ikke i overensstemmelse med måden andre EU lande regulerer sedimenter
• Det er uklart, hvilken materialetype sediment falder ind under – inert, mineralsk eller blandet affald.
• Miljøkonsekvensvurderinger af sedimentdepoter foreligger allerede.
• Anlægsfaktor for sedimentdepoter er problematisk. 
• Uddannelseskrav er udviklet til kontrollerede lossepladser og ikke til fladvandede spulefelter, hvor der få uger hvert 3-5 år spules sediment ind.
• Vilkår for sikkerhedsstillelse afspejler risiko ved kontrollerede lossepladser. For sedimentdepoter bør risiko beskrives i forhold til den meget begrænsede økonomiske risiko.
• Drift og indretning bør ligeledes beskrives i forhold til praksis på sedimentdepoter, og ikke som for kontrollerede lossepladser.
• Straffebestemmelser er næppe relevante  for sedimentdepoter.
• Revision af bekendtgørelsen.
• Specifikke bemærkninger til bilag.

Vi skal specificere behovet for afklaring yderligere:

Undtagelsesbestemmelserne er ikke i overensstemmelse med EU-landenes praksis

Bekendtgørelsens §1, stk. 2 undtager deponering af ikke-farligt klapegnet havbundssediment langs mindre vandveje i overensstemmelse med EU-direktivet. Men hermed ophører den europæiske overensstemmelse også.

Klapegnet materiale er en dansk ”opfindelse”, idet de danske aktionsværdier for hvornår materiale er klapegnet er meget lave i forhold til aktionsværdier i nabolandene. Der er intet sted argumenteret for det miljømæssige behov for at have mere restriktive krav end nabolandene 

§2, stk. 3, punkt 23 definerer mindre vandveje som vandveje med dybder mindre end 4 meter, og hvor der ikke foregår erhvervstrafik. Udgangspunkt et i EU's Affaldsrammedirektiv for at undtage sediment fra small waterways er en bagatelgrænse, og EU accepterer definition af small waterways som sejlbare farvande, floder, sejlløb og vandveje. Derfor ses der ingen saglig begrundelse for i dansk lovgivning at lave særregler og ikke undtage mindre vandveje, hvor der foregår erhvervstrafik.

Det andet aspekt er begrænsningen på dybgangen på 4 meter. Andre EU-lande har en anden opfattelse, sådan at sunde, bælter og floder er omfattet.

Sverige undtager sediment fra fjorde og vige og regulerer dette miljømæssigt ved regler fastsat for netop dette materiale. Tilsvarende kunne de danske fjorde anses  for mindre vandveje og derfor være omfattet af undtagelsen uanset dybden. 

Når Danske Havne ønsker at være undtaget fra Deponeringsbekendtgørelsen skyldes det især ønsket om at kunne anvende opgravet sediment i dannelse af ny natur. Her kan betegnelsen affald virke blokerende.

Det er uklart, hvilken materialetype sediment falder ind under

Der hersker nogen usikkerhed om, hvilke materialetyper havbundssediment falder ind under. Indholdet af organisk materiale er bestemmende for om opgravet sediment er inert affald, mineralsk affald eller blandet affald.

Men netop konstruktionen af kystnære sedimentdepoter med impermeable volde mod kystvandet tilbageholder det organiske materiale, og det nedbrydes i sedimentdepotet, jf. Miljøstyrelsens ”Vejledningsmateriale om overgangsplaner for spulefelter”.

Det er Danske Havnes opfattelse, at sediment er sin egen kategori og også bør behandles som sådan.

Sediment er en relativ homogen masse, og når det spules ind på sedimentdepoter blandes det. Derfor er det afgørende, at man ved analyser ser på den gennemsnitlige sammensætning af sedimentet på spulefeltet.

Sediment er ikke i udgangspunktet flydende, men er det i indspulings-øjeblikket, hvor der tilsættes vand. Alligevel bør sediment ikke betragtes som flydende eller slam i reguleringen, da disse termer relaterer sig til andre, og typisk mere belastede affaldsfraktioner. 

Udarbejdelse af miljøkonsekvensvurderinger. 

En forudsætning for, at der til et bestående anlæg kan stilles yderligere reducerede krav til indretning af anlægget er, at der er gennemført en miljøkonsekvensvurdering. 

Det er ikke tilfredsstillende, at de vandkvalitetskrav, der skal lægges til grund for godkendelse af de eksisterende sedimentdepoter, endnu ikke er fastsat. Overgangsplanerne er indsendt som krævet før 16. juli 2002, og fristen for brug af de eksisterende felter er 16. juli 2009.

Miljøstyrelsen har i projektet, der ligger til grund for ”Vejledningsmateriale om overgangsplaner for spulefelter” (2007)  fået udarbejdet konkrete miljøkonsekvensberegninger for eksisterende sedimentdepoter. Projektet viste, at der i praksis ingen risiko er for udsivning.

Alligevel er det ved læsning af udkast til bekendtgørelse usikkert, hvordan sedimentdepoter skal indrettes.  

Danske Havne skal desuden anbefale, at der til bilag B, punkt 4.2.2. om miljøkonsekvensvurdering i forhold til overfladevand tilføjes, at der ved sedimentdepoter skal være mulighed for at inddrage tilbageholdelse, nedbrydning og fortynding i miljøkonsekvensvurderingen.  Disse elementer blev netop stadfæstet i Miljøstyrelsens Vejledningsmateriale for overgangsplaner for spulefelter fra 2007.

Der bør også i miljøkonsekvensvurderingen tages hensyn til den pågældende lokalitet, idet der ikke bør stilles urealistisk skrappe krav til spulefeltet, hvis lokaliteten i forvejen er belastet, og sediment bruges til at indkapsle forurenet materiale. 

Netop fordi sediment er en homogen masse, er det væsentligt, at man baserer sine beregninger på den reelle gennemsnitlige koncentration i sedimentet. Beregninger bør ikke ske på enkeltstående værdier, som kan give anledning til en tilsyneladende overskridelse af kvalitetskravene. Der bør i den forbindelse kunne trækkes på de erfaringer, som DHI har gjort for Miljøstyrelsen ved at gennemføre risikoanalyser for repræsentative sedimentdepoter. Om ikke i bekendtgørelsen, så i en vejledning bør det slås fast, at der ikke er behov for store risikovurderinger for de eksisterende sedimentdepoter med mindre helt ekstraordinære forhold taler for, at der kan være et særligt problem (og i givet fald vil dette problem allerede være kendt ved miljøgodkendelsen). Der ses intet behov for yderligere miljøkonsekvensvurderinger for de sedimentdepoter, der allerede er vurderet i forbindelse med udarbejdelsen af Miljøstyrelsens vejledningsmateriale fra 2007, ligesom der for andre sedimentdepoter bør trækkes på erfaringer fra disse vurderinger.  

Det må også overvejes, om der som alternativ til en miljøkonsekvensanalyse  kan fastsættes faststofværdier for sediment, der kan lægges på et sedimentdepot. Det er anerkendt, at der sker en nedbrydning over en kort årrække. Der må så fastsættes grænseværdier for indhold i sediment, og disse værdier vil selvsagt ligger væsentlig over værdierne for klapegnet materiale. Det vil i den forbindelse kun være relevant at vurdere de stoffer, der analyseres for ved ansøgning om klaptilladelse, og som er kendt som problematiske. En fastsættelse af evt. grænseværdier for sediment, der kan lægges på et sedimentdepot, bør indgå i en vejledning, og hjemlen skal gives i bekendtgørelsen.           

Danske Havne skal med dette høringssvar tage forbehold for vurderingen af konsekvenserne for havnenes sedimentdepoter, da der ikke foreligger de nødvendige vandkvalitetskriterier etc. der muliggør en konsekvensvurdering.    

Det er usikkert, hvilken betydning bestemmelserne om anlægsfaktor vil have for spulefeltets konstruktion

Det er usikkert, på hvilke niveauer sedimentdepoternes anlægsfaktor er.  Miljøstyrelsen har undervejs i høringsfasen udsendt nogle beregningsskemaer.  Men disse forekommer meget teoretisk baseret, og det har ikke været muligt for os på det foreliggende grundlag at foretage konsekvensvurderinger. Det ses heller ikke af høringsmaterialet, at myndighederne har foretaget sådanne beregninger og vurderinger.

Usikkerheden bunder ikke mindst i det forhold, at sedimentdepoter er indrettet, så sedimentet er spredt over et stort areal, og deponering sker i et tyndt lag. Da anlægsfaktoren er meget arealafhængig, betyder det, at den beregnede anlægsfaktor bliver relativ høj.

Det bør indgå, at havne ved at foretage oprensninger i bassiner og sejlrender fjerner en større mængde af de miljømæssigt problematiske stoffer fra havmiljøet og placerer dem i afgrænsede og kontrollerede sedimentdepoter, hvor udsivning er helt uden risiko for kvaliteten af overfladevandet. Dette forhold blev også konstateret i ”Vejledningsmateriale om overgangsplaner for spulefelter” fra 2007. 

Derfor bør det i bekendtgørelsen understreges, at vanddistriktsmyndigheden bør tage i betragtning, at der sker en de facto miljøforbedring af vandmiljøet.    

Uddannelseskravene

Det er Danske Havnes opfattelse, at de uddannelseskrav, der lægges op til på sedimentdepoter, tager udgangspunkt i kontrollerede lossepladser. Men på et spulefelt er der ingen brandfare, kompaktering sker ikke, perkolatet skal ikke analyseres løbende og der er ikke sundhedsmæssige risici. Derfor er behovet for uddannelse af pladspersonale meget begrænset. Vi er opmærksomme på, at der snart forventes udsendt en høringsskrivelse om  uddannelse af personale på affaldsdepoter og skal ved den lejlighed fremkomme med vores mere specifikke kommentarer.

Vilkår for sikkerhedsstillelse

§10 fastsætter vilkår for sikkerhedsstillelse. Denne bestemmelse ses ikke at være proportionel med de følgeomkostninger, der vil kunne opstå, og vi skal derfor anbefale, at havnes sedimentdepoter undtages fra bestemmelsen. Alt sediment, der lægges på spulefelt, er analyseret på forhånd, og normalt er der kun havnen selv, der benytter feltet. I de få tilfælde hvor mindre havne ville få adgang til at spule mindre mængder ind på de større havnes eller fælles sedimentdepoter, er der under alle omstændigheder tale om gennem-analyseret sediment og ikke andet end sediment, der henlægges på sedimentdepoter.  

Hvis sedimentdepoter ikke undtages, bør det slås fast, at sedimentdepoter, der er ejet helt eller delvist af en kommunalt ejet havn kan falde ind under bestemmelserne i §11, hvor havnen (og evt. samarbejdsparter) selv kan stille garanti – gerne med den præcisering, at det kan ske i depotet selv. Dette skal gælde uanset havnens organisationsform.

Vi skal henlede opmærksomheden på, at havne ikke er myndigheder samt at også private virksomheder deltager i fællesskaber med havne om anlæg og drift af sedimentdepoter.      

Drift og indretning, idet sedimentdepoter drives fundamentalt anderledes end affaldsdepoter

En lang række af de krav, der stilles til kontrollerede lossepladser giver ingen mening for sedimentdepoter. Der er normalt kun aktivitet med års mellemrum, hvor en entreprenør er ansvarlig for indspulingen. Det er kendt, gennemanalyseret og ensartet materiale, som ikke komprakteres eller kræver daglig afdækning. Papirflugt er ikke relevant, og der kan ikke gå ild i sediment. Der er ingen gasudvikling af betydning og 90 % af det deponerede sediment er mindre belastet end kompost og spildevandsslam, der kan anvendes på dyrkningsjord.

Derfor bør de krav, der stilles til traditionelle deponeringsanlæg tilpasses det aktuelle behov på sedimentdepoter. Det gøres bedst i bekendtgørelsen, og bør som minimum ske ved udarbejdelsen af en vejledning.     

Straffebestemmelserne

Jævnfør ovenfor synes en del af straffebestemmelserne ude at trit med aktiviteterne på  et sedimentdepot.

Revision af bekendtgørelsen

Der er helt åbenbart tale om et meget kompliceret regelsæt med ukendte konsekvenser. Derfor vil det være helt naturligt, at der indsættes en revisionsklausul, så reglerne bliver vurderet, og uhensigtsmæssigheder bliver rettet op. Er der tale om uheldige og/eller uforudsete konsekvenser skal en revision af regelgrundlaget selvsagt ikke afvente en planlagt revision.  

Specifikke bemærkninger til bilag

Det anføres i bilag, at der ved udledning skal foretages flowmålinger. Det er  ikke relevant for sedimentdepoter, da der ikke er membran i disse depoter.

Det fastsættes endvidere, at der skal være en slutafdækning på 1 til 1,7 m uden der er mulighed for dispensation. Typisk ligger sediment i en deponeringshøjde på max  3-4 meter. Det deponerede sediment vil som regel svare til det materiale, der er omkring depotet. Sedimentdepoter bør derfor fritages fra kravet om slutafdækning.

Afslutning af sedimentdepotet bør beskrives i vejledningen, hvor forhold som indhegning, målinger m.v. beskrives. 

Afsluttende bemærkninger

Danske Havne har arbejdet grundigt med udkast til bekendtgørelse. Selv for meget trænede havneingeniører og konsulenter er det et kompliceret regelsæt, som er svært at få til at passe med de aktiviteter, der er på et sedimentdepot.

Det er velkomment, at der indenfor de givne rammer er åbnet mulighed for, at kystnære depoter kan anlægges med yderligere reducerede krav. Men dels er der behov for, at flere forhold vedrørende sedimentdepoter fastlægges i bekendtgørelsen. Dels er der behov for en vejleding, der præciserer, hvilke særlige forhold, der gør sig gældende for sedimentdepoterne. Det gælder for  godkendelse af de foreliggende overgangsplaner (som godkendes af miljøcentrene) og for godkendelse af nye sedimentdepoter, som godkendes af kommunerne.

Danske Havne deler deponeringsstrategiens grundlæggende mål om at affaldsdepoter skal indrettes, så skader på miljøet ikke sker. Det foreliggende udkast til bekendtgørelse er et omfattende forsøg på at nå dette mål ved at regulere al deponering i én bekendtgørelse.

Det er Danske Havnes opfattelse, at kystnære sedimentdepoter og deponering af sedimenter på havbunden er bedre tjent med en særskilt bekendtgørelse og vejledning. Kan det ikke opnås i den foreliggende situation ønsker Danske Havne, at både bekendtgørelsen, og især den kommende vejledning, kommer til at forholde sig specifikt til sedimenthåndtering.

Danske Havne skal desuden opfordre Miljøministeriet til at fremskynde arbejdet med de vandkvalitetskrav, der skal lægges til grund for godkendelse af de eksisterende sedimentdepoter.